2023年，两个提升B证药品全生命周期管理能力的规章文件出台后，今年（2024年11月5日），药监局又发布了《关于加强药品受托生产监督管理工作的公告（征求意见稿）》
刚花两个多亿建完了智能一体化片剂生产线，也通过了GMP认证，准备“大干一场”的一家C证药企，让一纸文件浇灭了热情，开始担心前期投入“打了水漂”。因为他们要对承接的B证受托代工批文进行条件评估，合乎条件才能“接单”，并出具《同意受托生产意见书》。
B证企业也忧心忡忡。一家在2024年刚刚取得B证资质认证的药企BD负责人很焦虑，他所在的公司之前是CRO，专门做一致性评价仿制药的研发，而取得B证的目的是自己做药品上市许可持有人（MAH），丰富业务模式提高利润率。他的担心是，按照目前对C证的监管取向，他们新获得的批文没办法找到愿意出具《同意受托生产意见书》C证药企，这不止意味着转型受阻，更进一步他还担心政策规定后背的风向，是不是要求B证企业一定得自建生产基地。
此外，几家本就资金不充裕的小型biotech公司，则开始考虑，若是自己满足不了受托生产新规定，是要举债建厂，还是把公司打包卖掉。因为现金流确实吃紧，把新药批文拿下来公司已几乎“倾囊而出”了。
新版《药品管理法》修订中，MAH制度的落地实施无疑是一场具有深远意义的大政方针，被看做是打破传统医药产业研发与生产绑定僵化格局的希望，它本应是激发创新活力、优化资源配置的妙方。
B证企业在这个制度框架下，被赋予了可以有效的进行药品生产外包的资格，自身的研发创新优势与具有规模生产能力的企业有了连接的桥梁。在制度推行之初，人们对它寄予厚望，想象着将有一幅A、B、C、D证企业凭借不同的能力优势，让产业资源更加高效配置的运行景象。
一方面是行业对其激发医药创新活力的厚望。另一方面是频发的乱象：B证药企因药品全生命周期管理能力匮乏而造成的生产质量上的问题频繁冒头；一些政策“套利者”，戴着B证的“帽子”在集采中“围标”“串标”，行不正当竞争之实。
乱象下，“逼得”监管政策开展陡然收紧，这在中国医药产业几十年的发展历史中，并不少见。但在“以高质量监管推动高水平发展”的施政语境中，也许行业面和政策面要做的是，共同找到那条科学监管的路径，而不是用“头疼医头脚疼医脚”的老办法解决新问题。
《C证监管征求意见》一出，看似管理C证企业，但业内却认为管理的“刀刃”扫向的其实是B证、C证所有企业。
相较于此前9月初流出的“不公开”网传《受托生产监督管理工作的公告》版本，这一次的正式公开征求意见版本，虽然将反对意见声音较大的条款做出了修改，但存在争议的条款依旧不少。尤其是有关于“新批文审批期间不得转让，上市三年内不得转让”的相关描述。
对《C证监管征求意见》中关于药品文号转让的限制和规定，不少B证持证企业直言这与《药品管理法》的精神不符。具体来看，《药品管理法》第三十二条规定，药品上市许可即持有人可自行生产药品，也能委托药品生产公司制作；第四十条规定，经国务院药监管理部门批准药品上市许可、持有人可以转让药品上市许可。
《C证监管征求意见》中，明白准确地提出了9种C证企业不可以出具《同意受托生产意见书》的情形，包括：
1.持有人同剂型产品近三年内出现监督抽检不合格、生产检查不符合药品GMP要求等违反法律法规情形的；
2. 受托生产企业同剂型及生产线近三年内出现监督抽检不合格、生产检查不符合药品GMP要求等违反法律法规情形的；
3.委托生产无菌药品的，持有人和受托生产企业双方均不具有三年以上同剂型药品商业化生产经验的。
4.近三年内拟转让品种多批次不合格或生产环节抽检不合格、注册核查不通过、该品种监督检查结论不符合药品GMP要求、出现药品不良反应聚集性事件的；
这些不得出具《同意受托生产意见书》的规定中，第8、9条与“持有人能委托药品生产公司制作药品及可以转让药品上市许可的权利”，指向的内涵不一致。
并且从产业实际出发来看，MAH制度的核心是鼓励创新、优化资源配置，一位B证持证企业负责这个的人说，获批三年内不能委托生产，这是逼着B证公司建厂吗？对那些没有能力自建工厂的创新药公司来说，是不是只能把产品转卖给研发、生产销售一体的集团型公司？如果这两条路都走不通，只能等到上市三年后再开始生产和商业化了，一切都太晚了。
有行业律师指出，在2019年《药品管理法》正式实施MAH制度之前，事实上，销售企业、研发企业之间有以合同的形式的由现在A证企业变相持证的现象，在这样的一个过程中产生过很多纠纷。若限制转让批文的规定落实，“产业可能会退回到2018年以前的样子，且 MAH制度存在的底层逻辑就不那么稳健了。
事实上，从去年开始，药品监管部门一直在为MAH制度打“补丁”，从《药品上市许可持有人落实药品质量安全主体责任监督管理规定》的公告（2022年第126号）到2023年《关于加强药品上市许可持有人委托生产监督管理工作》的公告（2023年第132号），对B证企业的要求一步步上台阶，但核心针对的都是对药品全生命周期质量管理能力不够的B证公司。
对于那些踏实建药品全生命周期质量管理体系的B证持证公司来说，只要按要求配备了足够有经验的管理团队，像生产企业一样进行研发、生产及质量管理，自主持有药品进行销售，那么新的药品生产监督管理规定对他们来说影响并不大。这样的B证公司和A证的区别只在于不用自建工厂。
有行业观点认为，监管的深度和维度增强，预计审评、审批的时间就会增加，项目落地的时间也会延长；此外，属地化管理的现实是，不同B证和C证药企，要面对各地不同的要求；粗略计算，运行一个B证企业，不算租金成本，人力成本和经营成本预计最低就要200万元。更有悲观观点认为，按这一版《C证监管征求意见》会加剧资本寒冬对创新药企的影响，“委托生产有时间要求、批文持有人转让也受限，实现商业化兑现的路径又平添了更多影响因素。”
比如限制“临床价值低、同质化严重品种”委托加工的原因，跟国家医保局十批集采中限制B证关联申报的逻辑类似，是警惕“老药新做”。
比如以C证出具《同意受托生产意见书》的形式限制出现过质量上的问题的B证委托生产，是为了对药品质量的安全有效质量可控加一把“双保险”。
比如，限制产品三年内转让后的受托生产，是为了消除产业中那些“买卖批文”的空壳B证。从数据分析来看，到2023年底为止，全国已取得药品生产许可证纯B证的企业共1097家，共有5816个药品批件，但其中有四成B证企业没有药品批件。
只是，如何让政策规定科学落地，而不是“扫射”状波及到真正需要委托生产的B证，考验的是监管智慧。
相对于《C证监管征求意见》从市场准入层面对B证进行监管不同，B证企业在集采上几乎是直接被判了“死刑”。
11月22日，国家组织药品联合采购办公室发布《全国药品集中采购文件（GY-YD2024-2）》。根据第十批国采文件规定，申报同品种的不同企业，存在企业法定代表人或实际控制人为同一人、或直接控股/间接控股超过50%、申报同品种的不同企业委托同一家生产公司制作、企业之间有该品种有效注册批件转让等情形视同一个名额；存在实际申报企业数排除“企业视为同一申报企业”相关情形后，仍然大于3家及以上B证企业的情况，则最多入围企业数在原先入围数上进一步减少1家。
根据集采文件，如果B证企业对应的C证企业也有同样的产品，那么该C证企业生产该产品对应的所有持有人都视为联合体申报企业，联合体涉及企业均视为获得拟中选资格，执行同一中选价格，只能瓜分联合体获得的量。
根据上述规则合并后，如果仍存在3家及以上委托生产的情况（含国内和国外企业），则最多入围企业数在符合“申报品种资格”的实际申报企业数对应的最多入围企业数基础上进一步减少1家，这在某种程度上预示着受托企业越多的产品中选的机会越少。
但“有言在先”的规则并没有给仿制药B证药企带来惊醒，“带病闯关”最后落得是点名公示。
12月5日，联采办对第十批全国药品集中采购中已填报信息并经审核通过的企业间关系、联合体申报以及涉及“违规名单”企业情况做公示。
本次集采共涉及62个品种，其中有28个品种之间有着一定的关联关系，占比竟然高达45%。
在竞争最为激烈的产品中，“间苯三酚注射剂”以35家药企的参与报价数量位居榜首，在这样的产品中出现了7家B证委托C证生产的情况。还有一个被点名的药企是，该产品原持有人在“违规名单”中，而现投标药企则是从该企业获得了批文进行申报。
数据显示，到2023年底为止，已取得药品生产许可证纯B证的企业共1097家，而这一千多家B证企业并非所有都是从事创新药、临床急需药品研发的Biotech，很多B证企业买批文、买项目是为了进集采，分一杯羹。
事实上，对比《C证监管征求意见》中对出具《同意受托生产意见书》的条件罗列，似乎每一条都能够在对应出一个“违规”的现实案例。
可以肯定的是，《C证监管征求意见》对受托生产企业在转让批文方面的规则限制，再叠加十批集采的规则，做仿制药B证的“套利”药企是政策需要“出清”的对象。
需要提及的是，《C证监管征求意见》提到“对于临床价值低、同质化严重的药品，原则上不可以委托生产”，这些定性的描述如何量化，目前产业界并没有相应的共识。
“这两个政策叠加，会加速纯B证企业的‘消亡’”，有医药招采政策专家告诉E药经理人，B证企业持有批文的成本上升，集采的中标却充满不确定性，已经持有批文且批文数不多的纯B证企业，预计会通过并购的方式退出；还没有持有批文的纯B证企业可能会考虑将“壳”转让或直接注销公司。
过去5年，虽然MAH制度的全面落地后，B证药企的运营管理暴露出了一系列问题，比如B证药企仅仅是为了持证的权益，并没有真正想去承担后期长远布局的责任，对供应链、对研发管理、对生产、对注册法规等等问题的把控不足，进一步加剧了行业“多、小、散”的局面。
但产业升级与监管能力升级需要同步开展，老方法解决不了新问题，有可能催生更多的隐秘“灰色”地带。
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